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陳義媛:土地調整的政治邏輯

陳義媛 · 2020-10-04 · 來源:人民食物主權論壇
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農民無論從生存權、農業生產效率,還是從集體供應公共品的能力方面,都對土地調整有訴求。正是在土地調整中,“集體”的土地權利被激活從而發揮“集體”能動性,因此,土地制度改革需要給村集體留出行使其所有權的空間。

  作者在實地調研的基礎上發現,盡管近年來的土地制度改革使土地調整的空間被不斷壓縮,但各地仍有不少自發的土地調整實踐。農民無論從生存權、農業生產效率,還是從集體供應公共品的能力方面,都對土地調整有訴求。

  作者進一步考察了土地調整背后的政治邏輯,并發現,土地調整的成功,一方面需要村級組織不斷處理過去的矛盾從而形成村莊秩序;另一方面,也需要實現對村民的政治動員。

  作者認為:正是在土地調整中,“集體”的土地權利被激活從而發揮“集體”能動性,因此,土地制度改革需要給村集體留出行使其所有權的空間。

  本講主要內容參見:陳義媛, 甘穎. 土地調整的政治邏輯:對土地集體所有權的再思考[J]. 南京農業大學學報(社會科學版), 2019, 19(02):107-116+164.

 

  講者|陳義媛 中國農業大學人文與發展學院副教授

  主持人|阿大

  文字&責編|侯弟

  排版|童話

 

  

  問題的提出:

  對土地“集體所有權”的再思考

  自家庭承包責任制以來,盡管土地承包權歸農戶,但土地所有權仍歸集體,這種集體產權形態,因與西方產權理論相去甚遠而被一些研究者視作“產權怪胎”[1]。事實上,就如何認識“土地集體所有權”這一模糊產權,學界始終存在爭論。

  不僅如此,近年來,政策界也出現了兩種有內在張力的政策目標。

  一方面,土地確權等政策不斷通過承包關系的固化來強化農戶的土地權益,弱化村集體對土地的調控權;

  另一方面,中央也日益重視農村集體經濟的發展,數次強調壯大集體經濟,使村集體有能力提供基本的公共品,以促進村民自治,而村集體的土地權利恰是其獲取收入的重要經濟基礎,從這個角度看,村集體的土地權利又應當加強。

  政策之間的張力本身也體現了農村土地制度的復雜性。農村土地具有多重屬性,既是生產要素,又是社會財富再分配的承載主體,同時還具有社會保障的功能[2],土地制度的設計和變動將產生深遠影響,有必要加強與之相關的理論研究。

  2016年,習近平主席在談到農村改革的底線時強調,“不管怎么改,都不能把農村土地集體所有制改垮了”[3];2016年中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發布的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》中,也強調要“始終堅持農村土地集體所有權的根本地位”。

  對土地集體所有制的探討,可以在村莊層面進行直接考察。村集體的土地權利,最直觀的體現是“發包權”,而土地調整正是村集體行使發包權的一種重要形式。不過,近年來,從土地二輪延包時強調的“土地承包關系三十年不變”到土地確權,以及“三權分置”的改革,都試圖強化農民的土地權益,維持更穩定的地權關系,集體土地所有權有被弱化的趨勢,土地調整的空間也被不斷壓縮。

  即便如此,不少地區仍有自發的土地調整實踐。有研究者在2010-2012年對我國東、中、西部26省的抽樣調查發現,土地調整的比例高達45%以上[4]。

  關于土地調整和土體集體所有權問題,學界已經積累了不少研究,主要從以下三個方面展開。

  第一,從產權配置角度進行的研究,主要圍繞土地集體所有權問題展開。有研究者從新古典經濟學的產權理論出發,強調產權越清晰,則土地使用效率越高[5]。也有研究者從社會學角度,從“模糊產權”的角度提出“關系產權”,強調“產權是一束關系”,以區分經濟學強調的“產權是一束權利”,以此解釋“關系產權”在中國轉型經濟中所發揮的作用[6]。

  在此基礎上,后來的研究者提出“關系地權”,強調農村集體地權是高度嵌入在社會關系中的,產權主體在土地上的收益不是僅靠產權明晰就能實現,而與各主體的社會資本、社會關系密切相關[7]。還有研究者進一步提出“階層地權”的框架,指出產權不僅是權利界定或權利實踐問題,而且是一個階層競爭關系問題[8]??梢钥吹?,關于“集體所有權”這一“模糊產權”的認知,也一直存在爭論。

  第二,關于土地調整對農業生產效率的影響研究。這類研究與上述關于產權問題的研究高度相關,也始終存在爭論。反對土地調整的一方認為,頻繁的土地調整影響了地權的穩定,降低了農戶的投資意愿,從而損害了農業生產率[9-11]。支持方則強調,土地調整對土地投資沒有太大影響;不僅中國如此,在土地穩定性較低的非洲,農戶的大規模投資也絲毫不受影響[12-14]。

  第三,關于土地調整的社會功能研究。這類研究不僅僅將土地調整視作一個農業經濟學問題,而從政治學、社會學角度切入,強調土地調整的社會保障、社會控制功能[15-17],以及土地調整在村莊治理和村莊公共服務、公共品供給中的作用[18-19]。

  已有研究在土地調整和土地集體所有權方面已經進行了多方面的研究,有助于從不同層面理解農村土地制度,其中有關“關系地權”的研究尤其具有啟發性。土地集體所有制本身絕不僅僅是一種經濟制度安排,更嵌入在村莊社會和村莊政治中。

  不過,已有關于“關系地權”的論述多偏向于討論土地上的“人與人之間的關系”,而較少討論“人與集體之間的關系”。“集體”不是個體的簡單疊加,也不是村兩委意志,而應是具有能動性的政治主體。

  本文基于筆者2017、2018年在山東省不同縣區的調研,試圖通過考察土地調整的政治邏輯,重新思考“集體”這一政治概念,并在此基礎上重新理解土地集體所有制。

 

  

  土地調整的現實需求與功能:

  生存、發展與公共品供給

  自家庭承包責任制以來,農村土地在制度設計上實行了所有權和承包權的分離,所有權歸集體,承包權歸農戶。此后,國家陸續出臺政策,希望穩定土地承包關系。

  1984年,中共中央《關于一九八四年農村工作的通知》中提到“大穩定,小調整”的原則,即在延長承包期之前,群眾有調整土地要求的,可以由集體統一調整。

  1987年,在貴州省湄潭縣首創“增人不增地、減人不減地”的制度,該制度得到中央認可并逐步向全國推廣。

  1993年,中央一號文件中再次強調,“為避免承包耕地的頻繁變動,防止耕地經營規模不斷被細分,提倡在承包期內實行‘增人不增地、減人不減地’的辦法”,且明確提出在原定的土地承包期到期后,再延長三十年不變。

  1997年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》強調,“承包土地‘大穩定、小調整’的前提是穩定”,僅允許在有限的條件下進行“小調整”。

  此后,2002年頒布的《農村土地承包法》以及2007年頒布的《物權法》中再次強調,承包期內,發包方不得調整承包地,并進一步嚴格了“小調整”的條件。

  2008年,中共十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》,提出對農村土地承包經營權進行確權,此后的中央一號文件中也多次強調了確權頒證的重要性和緊迫性,土地承包關系進一步被固化。

  從歷年來的政策和實踐來看,農戶的土地承包權不斷得到強化,集體的所有權則被不斷虛化,無法發揮實質功能。盡管從政策方面看,土地調整的空間越來越小,但全國各地自發的土地調整實踐依然在不斷發生。土地調整在民間之所以有如此強的自發性,也體現了農戶對土地調整的現實需求。

  1. 生存倫理下集體成員權的土地訴求

  生存倫理是地權分配中滿足集體成員生存需要的底線公平原則。成員均等,是集體產權內部分配的基本原則。在我國當前的發展階段,受國家財力的約束,尚無法建立城鄉一體的社會保障體系,因此,“土地作為社會保障的替代物,為占人口絕大多數的農民提供了基本的生活保障。”[16]土地的社會保障功能,使農戶對土地公平分配有極高的敏感性。

  多年不進行土地大調整的村莊,一個最大的問題就是很多新增人口沒有土地。山東省W縣Q鎮W村村支書說,自1997年土地二輪延包以來,村里已經20年沒有進行過土地大調整了。從1997年到2017年,全村人口從600多人增長到800多人,盡管該村每年根據人口增減進行著小調整,但由于新增人口多于減少的人口,現在還有100多人沒有土地。

  按照村規民約,土地小調整與大調整原本是相互配合的,每十年要進行一次大調整,以確保新增人口都有土地。但土地二輪延包以來,國家不再允許土地調整,大調整很難再進行,不少村民有強烈的調地訴求。

  不僅人口變動的村莊對土地調整有強烈訴求,即便村集體的總人數變動不大,家庭內部的人口也可能有變,因此大部分村民依然希望調整土地。

  W縣Q鎮Q村的一個村民小組,從2011年到2017年,總人口數變動只有1個。即便如此,小組長介紹,組里不愿意調整土地的農戶只占10%,這部分是目前占多地、占好地的;還有10%對調地非常積極,這些是要進地的;另外80%目前既不進地、也不失地,暫時沒有強烈偏好,但預期將來是要進地的,所以也愿意調地。在幾個不同的鄉鎮,情況都大體相似,這是土地調整能通過村規民約的設立,而得到執行的民意基礎。

  村民不僅有土地“數量”公平的訴求,也有“質量”公平的訴求。

  W縣Y鎮F村的一位已退休的老書記解釋,土地質量有好有壞,“一件皮襖輪著穿。這個十年輪到你種這塊孬地,下一個十年你有可能輪到好地。要是一直不動地,拾到孬鬮的就不公平。”這種公平只有在動態調整中才能達成。只有村集體掌握土地調控權的情況下,這種基于生存權的公平訴求才能得以實現,村民與村民之間的矛盾關系才能得到梳理。

  2. 生產力發展下,農戶對土地整合的訴求

  對土地調整的一個批評就是頻繁的土地調整降低了村民的投資預期,從而影響了農業生產效率。關于這一點,前文已有論述,已有研究表明模糊地權并不影響村民對土地的投資。相反,如果土地不能調整,反倒會影響農業耕作,降低農業生產效率。

  在80年代家庭承包責任制實行之初,由于農業收入還是絕大部分農戶最主要的收入來源,因此在土地分配時就必須盡可能做到最大限度的公平。由于不同地塊的質量、水利條件、交通條件都不一,在這種分配邏輯下,農戶往往有多塊土地。尤其是在山區農村,一個農戶兩三畝地,分作幾十塊地塊的并不少見。即便在華北平原,每戶的土地往往也不止一兩塊,再經過兩三代人的分家,每一戶的地塊也就越分越多、越分越散。

  隨著農業機械化程度的不斷提高,分散地塊就帶來了生產上的不便。但通過土地調整,尤其是以群眾路線的方式,將群眾動員到調整方案的設計中,可以很好地解決土地細碎化的問題,實現生產效率的提升。

  W縣Y鎮X村,自家庭承包責任制開始,村規民約就作出規定,土地每15年一大調、3年一小調。1990年土地大調整后,最終形成的是每戶一整塊土地的結果,方便耕作;但隨后因為3年一小調,地塊就逐漸打亂了,加上兄弟分家,最多的一戶有7、8塊土地。

  即便在一些不調整土地的村莊,土地逐漸細碎化,也是周邊村莊共同的情況。在華北平原的麥作區,從耕到收已經基本實現了全程機械化,但土地分散大大阻礙了農業機械的利用效率。所以,以小調整保證公平、大調整保證效率的做法,是大多數農戶的意愿。

  X村通過靈活的土地調整,實現了土地整合,使土地配置得以更好地適應機械化的發展。為了使土地連片整合,在X村,調整土地時根據水利條件等將土地劃分成了不同等級,耕作條件不好的土地,按1.2畝換1畝,或1.1畝換1畝的比例置換。置換方案由村民共同討論決定,所有村民完全同意了才調整。

  在分地時,以抓鬮的方式決定每戶的土地所在的位置,但也不是每家抓一個鬮;而是由農戶自由聯合,幾戶形成一個鬮,抓鬮之后再內部分配。之所以聯合抓鬮,主要是為了耕作方便,關系緊密的幾戶農戶土地連在一起,方便相互幫忙、相互協調,尤其是在農機作業方面,能形成一定的連片優勢,提高生產效率。通常聯合起來的幾戶都是有血緣關系的親戚。

  聯合抓鬮并不是在家庭承包責任制之初就采用,而是從1990年開始的。采取這樣的安排,主要是考慮到兄弟分家,使戶數多于從前,如果按戶抓鬮,不僅麻煩,而且兄弟兩家的地通常會分散,在農作上難以相互幫忙。

  細碎化的土地與生產力發展之間的矛盾,在農業型地區是最棘手的問題之一[20],從方便農業生產的角度,農戶也有強烈的土地整合需求。在土地調整中,通過土地置換形成土地整合,通過聯合抓鬮方便互助合作,是解決土地細碎化、適應農業機械化發展的一條有效途徑。

  值得指出的是,在土地調整的實踐中,農戶被調動起來,村集體內部以民主集中制的方式討論決定土地調整方案,土地整合過程也十分順利。在村莊長期的共同生活中,農戶對本村土地質量的好壞最清楚,由他們自主商議決定地塊的置換比例,彼此之間信息透明,所以在地塊置換中糾紛并不多。群眾被動員進來,也有助于形成“集體”的政治性。

  3. 村集體經濟與村莊內部公共品供給的訴求

  農業稅費取消后,絕大多數村莊的集體收入就只能依靠中央和地方的財政轉移支付。大多數情況下,財政轉移支付僅夠——有些地區甚至不夠——支付村干部工資,以及基本的辦公經費,大多數村莊的基礎設施建設只能依靠國家項目資金的投入。

  但村民對公共品的訴求難以完全依靠國家的項目資源輸入來實現,例如,村莊內部水渠、水井、水泵、道路的簡單維護,村民對文娛活動的需求等,所需經費不多,但如果村集體缺乏收入來源,這些基本的公共品就很難供給。十九大報告中提出的鄉村振興戰略,其中關鍵的一條就是“壯大集體經濟”,對于缺乏資源的中西部農業型地區,土地幾乎是村集體獲得可持續收入的唯一基礎。

  集體機動地原本是集體獲得一定收入的重要經濟基礎,1982年《全國農村工作會議紀要》中曾提出,“集體可以留下少量機動地,暫由勞多戶承包,以備調劑使用。”因此,到土地二輪延包之前,很多地區的村集體都有一定的機動地。

  不過,1994年12月《國務院批轉農業部關于穩定和完善土地承包關系意見的通知》已經開始強調,“嚴禁發包方借調整土地之機多留機動地。原則上不留機動地,確需留的,機動地占耕地總面積的比例一般不得超過5%。”對村集體留機動地的限制,使二輪延包之后,很多村莊都不再保留機動地,原有的機動地發包收入也沒有了。

  1997年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》則明確提出“嚴格控制和管理‘機動地’”。“目前尚未留有‘機動地’的地方,原則上都不應留‘機動地’。……目前已留有‘機動地’的地方,必須將‘機動地’嚴格控制在耕地總面積5%的限額之內,并嚴格用于解決人地矛盾,超過的部分應按公平合理的原則分包到戶。”

  正是因為對機動地的限制,很多村莊不再留有機動地。在缺乏資源的中西部農業型地區,沒有機動地也意味著村集體沒有任何收入,是集體經濟空殼村。不過,部分在土地二輪延包時保留了機動地的村莊,則因為有集體經濟收入,能靈活地解決一些基本的公共品供給問題。

  W縣Q鎮F村,在1980年實行家庭承包責任制時,從全村的1200畝地中留出了120畝作為機動地,以集體經營的方式進行種植,由村集體投入種子、農資等,村民投入勞動力,獲取勞動力工資。在稅費時代,F村將這120畝機動地的收益用于交農業稅費,不必再向村民收取農業稅;此外,還將這些收益用于村集體開支和村莊基礎設施建設,例如道路、水井管道的維修。盡管無法開展大的基礎設施建設,但簡單的維護和維修也為村民生產、生活帶來了便利。

  土地二輪延包以及此后的土地大調整時,F村的機動地面積仍然沒有改變,且正因為此前機動地收入為村民帶來了便利,老百姓也沒有意見。到2005年土地大調整后,F村將這120畝地以800元/畝的價格發包了出去。F村村支書說,政府撥付給村集體的每年3萬元辦公經費不夠村里開支,所以機動地收入就用于補貼村里的組織運轉經費、水利設施維修等,剩余的部分則按人口分給農戶。

  鄰村L村在土地二輪延包時就沒留機動地,之后的土地大調整中也沒留,但逐漸發現問題。例如,從2013年開始,當地加強對村莊環境衛生的管理,村集體要向村民收取每人每年24元的衛生費;此外,村集體在幾年前開始供應自來水,每人每年的水費是10元;這兩部分錢都收不上來,村集體也沒有集體收入,只能靠村支書墊錢。

  為了解決這一問題,在2016年土地大調整之后,村支書、小組長與村民代表協商,協調出20畝機動地,用機動地發包收入支付上述費用;此外,村里的水井、水泵的維修費用也從這筆發包收入中支付,便于農業生產。

  從我們的調查中看到,當村集體有了一定的經濟收入,即便數額有限,也能為村民解決生產、生活中的一些小問題。村莊治理的能力也正是在這些“小事”中體現出來。

  正因為這些村莊土地還有一定的調整空間,村集體才有可能通過調整時留出的機動地獲取收入,為村民提供基本的公共品。而那些無法調整土地的村莊,村民并非沒有公共品建設的訴求,只是村集體沒有回應的能力而無法供應。

  在山東一些缺乏集體經濟收入的村莊,為了進行簡單的基礎設施建設,一個常見的做法是村干部先墊錢,之后再通過各種其他方式,從政府的一些獎補資金中把這筆墊付的資金還上。不過,這種做法的一個后果就是富人治村,只有有錢人才能墊得起錢,才有成為村干部的基礎。富人治村為普通村民參與村莊政治樹立了經濟、道義等多重門檻[21],其消極功能是需要慎重對待的。

  土地的多重功能,使村民對土地調整有相當高的訴求。土地上不僅交織著村民與村民的關系,也交織著村民與集體的關系。村莊人口的變動、農業生產力的提高等,都使土地上交織的社會關系發生變動,需要重新理順,以建立村莊內部的公義。

  通過土地調整,土地的生存保障功能可以得到保證,也能靈活地適應生產力發展,更能使集體的土地權利被激活、被強化,從而村集體成為有能動性的主體。事實上,土地調整本身就是土地集體所有的一個直觀反映,每一次調整,都是對集體土地所有制的一種強化。

  不過,需要強調的是,盡管民間對土地調整有強烈訴求,但并非每個村莊都能成功調地。限制不僅來自于政策,同時也來自村莊內部的復雜矛盾。因此,要理解土地調整,也需要考察其背后的政治邏輯。

 

  

  土地調整中的村莊政治:

  村莊秩序的供給與集體的動員性

  自稅費改革以后,從國家與農民的關系來看,基層政府與農民打交道的機會大大減少,鄉鎮政府的行為以四處借貸、到處“跑錢”為主,與農民脫離了舊有的關系。鄉村基層政權既無法充當國家與農民關系的緩沖器,也無法提供公共品,體現出基層“治權”的弱化,形成“懸浮型政權”[22-23]。

  基層組織的“懸浮”問題不僅表現在鄉鎮一級政府,在村級組織中同樣如此。農業稅費的取消,村級組織運轉經費的匱乏,使村級組織或成為維持型治理形態,或主要對接上級政府的任務,而失去了與村民打交道的機制性條件。

  然而,在村莊社會內部,村民與村民之間、村民與集體之間在長期的互動中,由于社會關系、經濟利益相互交織,會不斷產生新的矛盾,這就要求村集體有不斷化解矛盾的能力和途徑。同時,村莊內部公共品的供給,例如水利設施的維護,也需要村集體有一定的組織能力和動員能力。處理矛盾,供給秩序,供給公共品,都是村莊治理的重要內容,也是村莊政治的核心。缺乏與村民打交道的機制,懸浮于村民需求之上的村級組織,顯然是無法做到的。

  周期性進行的土地調整——無論是實際的土地調整,還是賬目上的平衡——恰好為村集體和村民創造了不斷打交道的機會,構成村集體與村民互動的一個機制性渠道,是使村級組織“去懸浮化”的一種途徑,使村集體可以在土地調整過程中不斷梳理和化解村內的歷史矛盾,形成村莊內部的秩序和公義,并形成村莊內部的政治動員。從這個角度看,通過土地調整重新激活土地所有所有權,從而重新激活集體,具有重要的政治意義。

  1. 在土地調整中化解村莊內部矛盾:村莊秩序的供給

  即便在一直有土地調整傳統的地區,土地調整要想成功,也并非易事。土地上凝結著村民與村民、村民與村集體的關系,如果在過去這些關系沒有梳理好,土地調整就很可能受阻。即便阻礙土地調整的只有一戶,也足以使整個調地工作無法進行下去。

  W縣Q鎮F村一個村民小組長談到,土地調整時要把以前的遺留問題解決了,才可能調整成功。該村在土地調整中根據人口變動,同時調整耕地和宅基地。2006年,該小組進行土地大調整時,宅基地沒能調成功,當時的小組長也因此辭職。

  之所以沒調成,是因為有歷史遺留問題。在2006年之前的一次土地小調整中,一戶農戶因為家庭人口減少,已經把宅基地退還給了集體,這塊宅基地就收歸集體所有,但該農戶不久后又在這塊宅基地上種了樹。上一任組長因與該農戶關系要好,這件事情就沒有處理,導致群眾有意見,2006年土地大調整時爆發出來。

  2015年土地大調整時,為了實現土地調整,現任組長將之前有爭議的那塊宅基地承包了出去,承包期為十年,承包價格由村民代表共同議定,承包費歸集體所有,這一處理方式得到群眾認可,問題才得到解決。因此,2015年土地大調整得以順利進行。F村村支書也談到,

  農村的矛盾都集中在調地上,沒有別的矛盾。只要把地調好了,其他的事就都順了。

  類似的案例在當地比比皆是,其處理的矛盾并不一定是土地調整本身的矛盾,還可能是村民在日常生活、生產中形成的矛盾和糾紛[19]。這些矛盾的背后是村莊內部的公平和公義,土地占有不公,是對村莊秩序的極大破壞,因此要想成功調整土地,必須梳理和處理過去的矛盾,恢復公義。如果沒有土地調整或相應的解決契機,村莊內部的矛盾就只能慢慢累積,秩序的缺失必然會成為村莊未來治理中的障礙。

  除此之外,土地調整還能在征地拆遷中發揮重要的治理作用。隨著工業化和城市化的不斷推進,征地拆遷在農村地區并不少見,對于征地補償款的分配,不同地區、不同村莊也有各不相同的做法。根據《土地管理法》第四十七條的規定,征地補償主要分為三大塊,即土地補償費、安置補助費和青苗補償費。其中,安置補助費、青苗費是支付給被征地的村民的,土地補償費則歸村集體。

  問題的關鍵就在于歸村集體所有的土地補償費如何分配。例如,根據《山西省征收征用農民集體所有土地征地補償費分配使用辦法》的規定,土地補償費不低于80%的部分分配給被征地農戶,其余部分的分配根據村集體組織是否被撤銷建制、土地是否確權等有所差異。也就是說,土地補償費的絕大部分分配給了被征地的農戶。這也是我們在全國大多數地區調查所見的普遍做法。

  對于這一分配方式,W縣Y鎮H村的村委主任表示擔憂:土地延包結束后,如果要打亂重分,那時恐怕會有非常多的矛盾。被征地的農戶已經獲得了補償,但他們仍是村集體的成員,是否有資格參與下一輪的土地承包,就是一個潛在的問題。將土地補償款分配給被征地農戶,可以滿足被征地農戶的眼前利益,但從長遠來看,也為將來的矛盾埋下了隱患。

  但如果村集體有足夠的動員能力,土地補償費的分配就會有另一個結果。W縣Q鎮T村在2012-2013年間,因一條高速公路從村莊經過,征用了該村兩個村民小組的部分土地。這兩個小組將土地補償費在小組內部進行了平分,此后再按人口重新分配了土地。

  這一分配方案背后的含義是,被征地的主體不是承包這些土地的農戶,而是村民小組這一集體組織。所以征地補償在集體內部平分,由所有集體成員共享;征地后將土地重分,每個集體成員的土地都減少了一些,也就是土地減少的損失由全部集體成員共擔。

  這種分配方式從法律層面說,是符合農村土地集體所有制這一規定的;而從實踐上之所以能得到村民的認可,也是因為該村從80年代初家庭承包責任制以來,一直沒有間斷過土地調整,村民對土地的集體所有權也高度認同。在村集體發揮主導作用的情況下,土地補償費的分配既保證了眼前的公平,同時也符合村集體和村民的長遠利益,所有集體成員都能享有未來的土地承包權,減少未來的矛盾隱患。這樣的土地調整,每一次調整,都是對集體土地所有制的一種強化。

  需要指出的是,土地調整的形式在現實中也可能是靈活的。在很多村莊,農戶在土地上的收益已遠不及外出務工的收入,但村民依然高度在意土地調整,認為獲取土地——或土地上的補貼——是作為集體成員理所應得的。在國家對土地調整的限制日益嚴格的情況下,一些村莊為了滿足村民的土地調整訴求,同時不違背政策,采取了“動賬不動地”的方式進行調整。

  山東東部的A縣X街道地處丘陵地帶,該街道W村耕地既有平地,也有丘陵和山地,土地質量差異比較大,該村在進行土地調整時,采取了“以產定畝”的方式確定每人應分得或退出的土地面積。

  例如,按照人口計算,W村每個村民的人均耕地面積應為1.3畝,村集體根據當地1.3畝地平均能產出的小麥產量——900斤——來確定每人應分得的實際田畝數,分得差地的農戶實際分得的土地面積可能就不止1.3畝。

  如果某一戶人口減少了一人,不用實際退出一個人的耕地,而由該戶按900斤小麥的價格向集體交“承包費”,相當于該戶每年以900斤小麥價格的承包費從集體承包了這塊地;相應的,如果某戶人口增加了一人,則由集體每年向該戶補助900斤小麥價格相同的現金(1)。

  W村集體還有40畝左右的機動地,有一定的集體收入,如果村里當年的新增人口多于減少的人口,則由村集體通過集體收入來補齊差額。因為這種土地調整方式只變動了賬目,而沒有變動實際的土地,所以稱為“動賬不動地”。

  “動賬不動地”的實踐,與實際的土地調整發揮的是同樣的作用。由于要不斷向人口減少或增加的農戶收取或支付現金,村集體也需要不斷與村民打交道,否則無法收上錢。所以無論是“動賬不動地”,還是實際的土地調整,發揮的功能都是為村集體和村民打交道提供一個周期性、機制性的渠道,使村集體能不斷解決村莊內部的矛盾和問題,提供秩序。

  2. 在土地調整中形成政治動員

  除了調節矛盾,形成秩序外,土地調整的過程也是村莊政治的形成過程。“政治”的本質是利益博弈,通過利益博弈最終達到多方利益的平衡,是政治過程的最主要內容。

  在農村,土地作為最重要的生產資料,土地調整事關所有集體成員的利益,為政治動員的形成創造了空間。只有充分將村民動員起來,培養村民參與公共事務的習慣和能力,村集體經濟的創造和發展才有長久的內在動力。在土地調整中,村莊政治的形成主要有三種路徑。

  一是以民主集中制的原則形成細致的土地調整方案。

  要進行土地大調整,村兩委往往需要花半年左右的時間才能全部完成。在前期,村兩委要進行充分、細致的準備。W縣Q鎮L村2015年土地大調整時,村支書用5月—10月整整5個月的時間,與村兩委班子和黨支部的黨員共同討論了詳細的調整方案,最后將分地落實下去花了1個月時間。

  在討論調地方案時,最初并沒有全體村民的參與,而是由村兩委和黨支部全體黨員討論出方案后,再通過村民代表大會反復討論,對其中有異議的地方再行商討和修改;然后將方案通過廣播在全村宣傳。村民如果有意見,可反饋到村民代表處,村兩委再組織召開村民代表大會討論,再進行廣播;此過程會反復數次,直到最后達成一致。土地調整方案最終會以村規民約的形式在村民代表大會上通過,由全體村民代表按手印表示同意。

  在前期的商議過程中,村兩委成員要詳細討論調整中的各種細節,細致到地上有墳、有井的怎么處理(L村最終的方案是每個井折算成8厘地,每個墳頭折算2厘地;即如果某農戶分到地里有井的土地,就多給該戶分8厘地,分到的地里如果有墳頭,就多給該戶分2厘地),村邊的荒地、廢地怎么處理,土地丈量時誤差最多不能超過多少等(2)。

  此外,為了保證每戶的土地盡量是完整的一塊,土地調整方案中規定,在每一條土地最末端的邊角地,以1畝為界,如果所剩土地在1畝以下,則連同挨著的地塊一起分給上一家;如果所剩土地在1畝以上的,則分給下一家。這樣就使一些農戶多分得幾分地,一些農戶少分得幾分地,這個部分以800元/畝的流轉費由分得這部分土地的農戶交給集體,或由集體補給少分得地的農戶。

  可以看到,土地調整方案既是由村兩委和黨支部全體黨員“集中”形成的決議,同時也包括了村民代表和村民的“民主”參與。最終方案的形成之所以要花5個月的時間,正是因為要照顧各方利益,討論之所以細致到地里的墳頭、水井如何處理,也是村民之間利益博弈的結果。反復的修訂和討論,將絕大部分村民卷入其中,由于土地調整與每戶農戶的切身利益相關,因此村民也有動力參與。調地方案的形成突出地體現了民主集中制原則在村民自治中的應用。

  二是通過對村民的政治動員來解決釘子戶問題,使“少數服從多數”原則能夠落到實處。

  在村莊公共事務中,最不利的局面就是少數釘子戶阻礙大多數人的利益,形成“多數服從少數”的被動局面。一旦大多數人的利益被少數人要挾,村莊內部矛盾就會越積越多,導致村莊治理陷入困頓,村莊公共事務無法進行。

  就土地調整而言,在不少村莊調研時,村干部和村民的普遍反映是愿意調整土地的是大多數,但并非所有村莊都能調整成功。W縣Q鎮L村的村支書L書記說,他2011年上任當書記,前一任書記在任8年期間都沒有調過地,主要是因為有一戶該退出土地的農戶不肯退地,村兩委每次有調地的打算,這戶的一個婦女就罵得書記不敢出門。從那時起,土地就調不動了。在土地調整中,哪怕只有一個釘子戶,也能使整個土地調整都無法進行下去。

  現任書記調地時,這個婦女又故技重施,L書記沒有上門去做工作,而是召開了社員大會。在大會上,L書記說,“現在社員都在這里,你說出(不退地的)理由來,要是有一個社員同意你可以不出地,我就讓你不出。你閨女出嫁多少年了?你要是不肯出地,按一人1.68畝算,你們家多占的地,這8年按1000塊錢一畝的租金來出,你交上1萬5!”

  L書記表示,這種情況不能上門做工作,只能在社員大會上說。當時在社員大會上處理的,不止這一個婦女,還有其他幾戶不愿退出土地的農戶。這幾戶占的地都是好地,投入同樣的農資,當地一般土地的畝產是800斤小麥,這些好地能產出1200斤。正因如此,這幾家不肯退地。L書記說,“你們這7家的地是好地,想種一輩子?不出地得說出理來,社員如果都同意,我就同意你們不出。”這幾戶最終也沒說出理由來,于是在大家的壓力下,土地調整方案通過了。

  L書記反復強調,不愿出地的人要說出“理”來,這種“理”在村莊政治生活中極其重要,它指的是正義、公平。村莊政治形成的過程,也是內部公義的形成過程。從公私關系的角度,這是以村民集體參與形成的“公”約束少數釘子戶的“私”,前任書記之所以調不動地,是以村支書個人去應對釘子戶的“私”,L書記則通過開社員大會,以“公理”壓制“私利”。如果村莊公共性喪失,則村莊內部調解矛盾和分配資源的能力都會被削弱。

  三是培養村民的民主意識,以及參與村莊政治的習慣和能力。

  除了在社員大會上制約釘子戶外,社員大會的另一個重要的意義在于培養村民的民主意識和政治參與能力。村民一旦認為投票與否并不會改變現狀,與自己沒有太大關系,其參與度就會降低,村集體就會缺乏動員能力。

  在L村,L書記談到,為了推動土地調整,他需要一些能代表民意的村民代表參與到土地調整方案的制定中,因此村民代表人選十分重要。他召開了社員大會,并在會上組織了村民代表選舉,除村民小組長外,一共需要9名村民代表。村民代表的選舉一共經過兩輪,第一輪海選,60多戶村民,每戶1票,每張票上提名9個候選人。只要票數過半的都是候選人,一共選出了23個;第二輪再從這23個中選出9個。

  由于此前8年都沒能成功調地,因此第一輪選代表時,村民都沒有當回事,也并不認為選出了代表就能調得了土地;加上不愿出地的幾戶在其中搗亂,導致最后票數最高的是個低保戶,平時在村里也沒有威望,村民反對的聲音較高。

  在這樣的情況下,L書記又組織了第二輪選舉,仍由村民投票;且強調只要是社員選出的代表,由代表通過了決議,那就是集體的決定,如果有不同意見,也只能少數服從多數。這一次,村民意識到村委是動真格的了,這才開始認真對待,各家選出各家的代表,且推選出的是真正有民意基礎的村民代表。所以在第二輪選舉時,第一輪票數最多的那個低保戶就成票數最低的了。

  在村民代表的選舉過程中,村莊政治性也逐漸形成。調地的過程也是村莊內部利益博弈和利益重新調整的過程,這正是村莊政治的本質內涵。因此,村民代表的選舉也與所有村民利益直接相關,一旦村民意識到這一點,就容易被動員起來。只有村民被動員進村莊公共事務中,村莊內部才會形成集體動力,而不再只是“各人自掃門前雪”的分散個體。

  在這個意義上,村莊動員也是對村民的重新組織化。只有村民重新組織起來,才有可能推動村莊建設,村集體經濟才有實在的基礎和抓手。因此,土地制度改革需要留出土地調整的空間,留出村集體實踐其所有權的空間。

 

  

  小結與討論

  本文以土地調整為切入點,試圖重新理解“集體”和土地集體所有權。自家庭承包責任制改革以來,盡管國家在逐漸限制土地調整,而強調承包關系的穩定,但民間仍有不少自發的土地調整實踐。

  隨著近年來精準扶貧和鄉村振興戰略的提出,政策界在關于集體的土地權利方面也存在有張力的政策目標,既希望壯大集體經濟——從而需要強化集體的土地權利;又希望穩定承包關系——從而需要限制集體的土地權利。在這個背景下,對土地集體所有權的認識就不能僅僅從經濟角度進行理解,而需要放置在鄉村發展的整體背景下進行分析。

  本文認為,周期性的土地調整為村集體與村民打交道提供了一個機制性的渠道,有助于解決稅費改革以來鄉村兩級組織的“懸浮”問題。土地調整的成功,一方面需要村級組織不斷處理過去的矛盾和問題,從而實現村莊內部的公義,形成村莊秩序;另一方面,也需要村集體不斷將村民動員起來,無論是在土地調整方案的形成、釘子戶的處理、還是村民參與公共事務的積極性方面。

  從村莊治理角度來說,村莊秩序和公共品供給是其核心內容;這些治理目標的達成都需要村集體對村民具有強有力的動員能力,使村民參與到村莊公共事務中。正是在土地調整中,“集體”的土地權利可以被激活,“集體”的能動性可以得到發揮,在這個意義上,土地調整絕不僅僅是一個經濟效率問題,更是一個政治問題。因此,土地制度改革需要給村集體留出實踐其所有權的空間。

  十九大報告中,鄉村振興作為一種戰略目標被強調,而鄉村振興的一個重要內容就是壯大村集體經濟。村集體經濟的壯大,是村莊治理的重要基礎,村集體要有能力回應村民的訴求,例如進行村莊內的部分基礎設施建設和維護、組織一定的文化活動等,就需要有集體經濟作為支撐。

  土地集體所有制,是村集體獲得收入來源的制度保障,而土地調整作為土地集體所有制的表現形式之一,與村集體經濟的壯大既有直接關聯,也有間接貢獻。通過土地調整形成集體機動地,機動地發包收入可以成為村集體經濟的直接來源。

  此外,土地調整對于壯大村集體經濟也有間接意義。壯大村集體經濟,并不僅僅意味著集體有收入,更在于通過集體收入激活村莊政治,將集體收入轉化為村莊建設的能力,實現對村民的政治動員,化解村莊內部的矛盾,最終形成有效治理。

 

  提問

  Questions

  &

  回應

  Responses

  問題一

  用機動地支付“村集體開支”包含村委會各類干部的工資福利嗎?

  陳義媛:以前機動地確實有一些是給村民小組長種的,收入歸小組長所得,這在八九十年代比較常見。因為村干部沒有“工資”,只有誤工補貼,小組長的誤工補貼就更少,一些村莊為了提高小組長的積極性,就讓小組長種機動地,增加一點收入。不過這種情況現在已經很少見了?,F在還保留了機動地的村莊都是少數,機動地的數量也不多,所以收入其實非常有限。

  如果這個問題想問的是機動地收入是不是有可能被村干部中飽私囊,我覺得這種情況不太可能發生,因為機動地的面積、收入都是公開的,不是灰色收入,所以村民都知道這部分收入有多少。在這種情況下,村干部要想私吞是比較難的。也許不是完全沒有,但相對而言,這筆集體收入是比較透明的。在“村財(鄉)鎮管”實施以后,政府對村集體收入的支出管理就更嚴格,是不允許隨意用來給村干部發工資的。

  問題二

  請問老師,我國其他省份土地調整狀況大致是怎樣呢?和山東主要差異在哪里呢?

  陳義媛:其他省份在土地調整的方式上和山東沒有差異。只是在調研中發現,在全國范圍內,只有山東的自發土地調整案例還比較多,其他省份只有極少的實踐。

  問題三

  以集體為依托建立包括合作社、下游企業在內的產業組織,是否是一種理想的農村產業發展形態?

  陳義媛:要分兩個層面來看這個問題。一方面,以“集體”為依托與以“資本”為主導相對立,我當然認為前者更理想。但另一方面,以集體為依托發展加工業也存在風險。在今天的市場經濟環境下,集體的產業組織也不得不面對市場競爭,也容易遭遇市場風險。如何解決這個問題,是今天討論集體經濟發展必須要回答的問題。

  問題四

  如何通過社會化、制度化的安排避免集體成為被大戶主導的私人產業?

  陳義媛:我覺得在目前的大環境下,可能沒有一個一勞永逸的方案。我看到過一些案例,在實踐中探索了一些防止合作社被大戶主導的方法,但這些方法都是在社員共同的探索中、在自己教育自己的實踐中摸索出來的,并不是靠一個制度來實現的。

  例如,山西永濟的蒲韓社區在建立生態農業合作社時,設置了一項規定,就是每個農戶無論有多少土地,只允許拿出5畝地加入合作社。這樣每個社員在合作社的股份、地位都是平等的,合作社的決策由大家共同討論,而不是誰土地多誰說了算。

  另一個案例是河南的黃河共富公社,他們在發展中不是被大戶所主導,而是以自己的原則吸納和改造大戶(食物主權曾推送過關于黃河共富公社的介紹,參見以合作聯通城鄉,靠群眾走向共富附鏈接)。這些實踐都是民間自發的,不是自上而下設計的,其中的關鍵都在于對社員、對村民的組織。如果要建立一種“制度化”的安排來解決集體或合作社被大戶主導的問題,那么可能組織化才是答案。

  問題五

  請問老師,抓鬮決定土地的位置會不會出現公平問題?

  陳義媛:僅靠抓鬮可能會存在不公平,這也是為什么每隔10年或15年要進行土地大調整的原因。如果你在這一次抓鬮時抓到的土地不是很好,那么有兩個方案解決:一是對于條件相對不好的土地,可以按比例置換,比如前面講的,差地與好地以1.2:1或1.1:1比例進行置換;二是進行周期性的土地大調整,這個10年我運氣不好,抓鬮的時候沒有抓到好的地塊,但下一個10年我可能抓鬮分到好地。如果一直不調整,那就會出現一些人一直吃虧的情況。

  問題六

  請問老師,在釘子戶問題上,少數服從多數原則能發揮作用嗎?還是直接就撇開釘子戶?公義和私利上的博弈最終一定是公義勝利嗎?還是需要一些制度化的渠道?甚至是把道德也制度化?

  陳義媛:在我剛才講的案例里面,村干部在應對土地調整中的釘子戶時,不是村干部單獨給釘子戶做工作,而是讓釘子戶站在大多數人面前。因為當村干部個體面對釘子戶的時候,釘子戶可以跟村干部胡攪蠻纏;但是就土地調整這件事情本身來說,釘子戶的存在侵害的是大多數人的利益。在這種情況下,如果能把村民動員起來,就可以對釘子戶有一定的限制。

  其實村干部對村民的動員過程、土地調整的過程都是對集體的激活,也是對村民重新組織化的過程。如果說你召集開會,人家都不愿意來,或者像我前面講的那個投票案例一樣,大家亂填,這也沒有辦法對釘子戶起到抑制作用。所以如果要形成“少數服從多數”,形成對釘子戶的限制,首先需要把村民給動員起來。

  你問的在公義和私利的博弈上,是不是一定是公義勝利?也不一定,很多時候一兩個釘子戶就可以讓土地調整進行不下去,形成“多數服從少數”的局面。如果村干部的個人能力不夠,或者組織動員能力不夠,也沒有辦法來解決這個問題。

  實際上,山東的土地調整都是以村民自治的原則進行的,在村民自治方面也已經有一些自下而上探索出來的制度,比如“四議兩公開”。盡管很多村莊沒有完全按照“四議兩公開”的方式開展工作,但在能落實的村莊,村民就可以被動員起來參與村莊公共事務,“少數服從多數”就可以實現。

  另外,這也不是一個道德的問題,而是村民組織化的問題。在個人利益和集體利益發生矛盾的情況下,如果能夠把大家動員起來,使釘子戶損害大多數人利益的行為成為“私對公”的問題,在公共領域得到解決,而不是“私對私”地來解決,村莊內部的公共性是可能形成的。

  現在的問題在于,很多村莊都原子化了,大家不關心公共事務,村莊內部沒有公共性,一個釘子戶就可以使土地調整無法進行下去,在“公”與“私”的博弈中“公”的力量就很難發揮作用。

  問題七

  貴州農村那種“ 三變”改革——資源變資產、資金變股金、農民變股東這種模式最終會不會削弱村莊動員的能力呢?

  陳義媛:集體產權股份制改革今年似乎要在全國推開,在我看來這種“三變”改革的問題比較多,最大的問題就是在削弱村集體的土地所有權。越是把這個股權清晰到每一個人身上,村民的土地權利就越被強化,村集體的土地權利就進一步被弱化。土地發包是土地集體所有權的一個最直觀的體現,如果農民的土地權利不斷強化,集體就不可能再有調整土地的空間,也就是行使發包權的空間。集體的土地權利被削弱,其結果也會導致集體動員能力的削弱。

  問題八

  土地調整對農民的種植積極性的影響是如何的呢?

  陳義媛:在我所調研過的地區,我沒有看到土地調整對農民的種植積極性造成打擊的。因為即便是大調整以后,農戶不過是換一塊地方種而已;小調整的影響就更小。而且國家近年來也投入了大量項目資金進行農田整治、農田改造,土地的差異其實已經大大縮小了。在這種情況下,土地調整對農民的種植積極性并沒有明顯的負面影響,土地細碎化帶來的耕作不便才是制約農戶生產的主要原因,所以很多農戶都希望能夠把土地調整到一整塊,這樣他們就能夠更方便地耕作,盡管這個方便也只是相對而言,但是它比土地分散到各處要方便得多。

  問題九

  老師提到的調整土地的村集體,舉的例子都是比較好的,在村民民主參與方面都不錯,那有沒有調得不好的,解決不了矛盾的?

  陳義媛:是有的。即便是我舉的土地調整成功的案例中,也有一些是土地調整工作中斷過一些年,此后又重新開始的。有一個案例是,一個村民小組在2006年之前土地一直無法調整,因為村民之間的矛盾沒有解決。一些現在能調整土地的村莊,在現在的形勢下也可能過兩年不能調整了。比如一些村干部個人可能有私心,比較維護自己的親戚朋友等等,土地調整就可能進行不下去。

  也有因為解決不了其他的矛盾,導致土地無法調整的。比如有村民可能因為在其他方面受到不公正的對待而上訪,在上訪的問題沒有解決前,他也可能不配合土地調整。但有些問題又不是村干部有能力解決的,局面就會僵持。我也看到過有一些有魄力的村干部能解決這類問題,他會告訴村民,現在只解決跟土地調整相關的問題,不要把其他的問題都卷進來,否則工作就沒有辦法做了,其他的問題我們再用別的方式解決。所以土地能不能調整,也跟村干部個人的能力有一定的關系。

  問題十

  在農村人口分化和人口流動的背景下,土地調整的具體實踐如何應對?

  陳義媛:因為現在農村分化是一個既成事實,的確是出現了一些人愿意種地,一些人不愿意種地的情況。如果我們在這個前提下來討論土地調整的實踐,我覺得比較好的做法可能是這樣:村集體可以劃出一片集中的土地,讓愿意種地的村民在這片土地上繼續種;剩下的不愿意種地的村民可以把地交給村集體,讓這片土地也是成片的,由村集體來統一流轉,流轉費仍歸原承包戶所得。

  這種方式可以很靈活,一些村民可能這兩年不想種地,把土地交給村集體,但是過兩年又想種了,可以提前向村集體申請,從村集體承包土地。村集體在土地流轉的時候也會考慮到這個問題,所以在簽土地流轉協議的時候,不會讓流轉期限過長。這種方式既能兼顧村民公平的承包權,也不會導致土地的過度細碎化,讓土地能夠相對集中連片。

  問題十一

  老師,請問調研中有沒有這種情況:村民中有生態種植,有常規種植的,土地調整的話,生態種植的農戶,尤其是有機種植的需要幾年的轉換期,這種情況下怎么辦?

  陳義媛:我沒有遇到過這樣的情況,但這個問題其實不難解決。假如說有這種情況,村集體可以提前把土地劃片,分步驟來進行土壤轉化。比如,整個小組可能有300畝地,計劃先改造100畝。在土地調整的時候,每一戶的土地都分成兩塊,一塊在這100畝改良的范圍內,一塊在不改良的200畝范圍內。在土地調整的時候,兩部分分別進行調整,每一戶在每次土地調整中,都同時在兩塊土地上進行調整。我沒有在調研中遇到過土地調整和生態種植相沖突的情況,但假如想做這件事情的話,這個沖突是有辦法可以解決的。

 

  注釋:

  (1)W村最初以這種方式調整土地時,小麥價格是0.35元/斤,這些年來一直沒有變過。即便現在小麥價格上漲到1元/斤,W村仍然按照0.35元/斤的價格進行調整。這可能也存在一些問題,但由于長期以來未曾變動,想要調整這一費用也有困難。

  (2)全村丈量土地時如果是300畝,分地時只能按298畝來分,必須勻出2畝來,防止土地不夠分的情況,且丈量時的誤差最多不能超過3公分。

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