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美俄博弈下的敘利亞問題及其前景

閆偉 · 2020-10-03 · 來源:《國際論壇》2020年04期
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在敘利亞問題的演進中,美國與俄羅斯的博弈始終扮演著關鍵角色,在某種意義上左右了敘利亞局勢。美俄的博弈大致圍繞敘利亞政權的存續、反恐戰爭和敘利亞重建三個階段。

  來源:《國際論壇》2020年04期

  作者:閆偉,陜西師范大學歷史文化學院博士后,西北大學中東研究所、敘利亞研究中心教授。

  摘要:在敘利亞問題的演進中,美國與俄羅斯的博弈始終扮演著關鍵角色,在某種意義上左右了敘利亞局勢。美俄的博弈大致圍繞敘利亞政權的存續、反恐戰爭和敘利亞重建三個階段。俄羅斯的強勢介入使美國等西方國家在敘利亞復制“利比亞模式”的圖謀最終破產。美國撤軍在一定程度上打破了敘利亞問題相關各方的力量平衡,敘利亞問題也呈現新的特征。敘利亞政府開始與庫爾德人進行一定程度的合作。隨著土耳其的軍事介入,沖突的焦點轉向敘利亞北部地區,敘利亞重建進程逐漸啟動。美國和俄羅斯介入敘利亞問題的動因并不相同。對美國而言,敘利亞問題更多是中東的地區性問題,旨在通過敘利亞問題遏制伊朗的地區影響,打擊反美國家和“伊斯蘭國”等極端組織。對俄羅斯而言,敘利亞問題是俄羅斯提升國際地位和撬動當前國際秩序的重要支點,也是重新定義國際規范、重塑俄羅斯世界大國地位的重要契機。這也導致美國在敘利亞問題上游移不定。在“俄進美退”背景下,敘利亞安全局勢基本可控,其政治解決也出現了積極信號。但美俄在敘利亞的博弈仍然存在很大的不確定性,敘利亞問題恐將長期化。

  關鍵詞:敘利亞問題; 美國外交; 俄羅斯外交; 中東局勢; 土耳其外交

  

  敘利亞問題是當前中東地緣政治變遷的晴雨表,深刻影響中東乃至世界的安全。美國和俄羅斯的互動則是影響敘利亞問題的結構性變量,在某種意義上左右了該問題的走向。2019年10月,美國從敘利亞撤軍,打破了原有的地緣政治平衡,土耳其出兵敘利亞庫爾德地區,再次引爆了各方的矛盾。2020年初,土耳其與敘利亞政府更是在伊德利卜發生了嚴重的軍事沖突,導致雙方數百名士兵身亡,近百萬平民流離失所??梢哉f,當前敘利亞問題進入新的階段,未來存在諸多不確定性。國內外學界對于敘利亞問題中各方立場和互動多有探討,[1]但是從美俄博弈的角度系統剖析敘利亞問題的成果較為鮮見。本文通過對美俄在敘利亞相互博弈內在動力的闡釋,以期為客觀認識敘利亞問題的走向提供參考。

  

一、當前敘利亞問題的新發展

 

  敘利亞問題產生后,大致經歷了由民間抗議活動到內戰再到反恐戰爭的轉變。在美俄打擊下,“伊斯蘭國”土崩瓦解,敘利亞政府和庫爾德人逐漸填補“伊斯蘭國”留下的權力真空。土耳其更是四次大規模入侵敘利亞北部的庫爾德地區。特別是2019年10月,美國從敘利亞撤軍,引發了敘利亞國內外各種力量的連鎖反應,進而造成敘利亞局勢的一些新變化。

  第一,敘利亞國內各派力量的分化與重組。“伊斯蘭國”潰敗之后,其控制的領土迅速被其他力量填補。敘利亞政府軍收復了阿勒頗和幼發拉底河以西、以南的大部分地區,約占敘利亞國土面積的60%;庫爾德人在美國的支持下則占有幼發拉底河以東和以北的地區,占敘利亞領土的30%,實現自治;敘利亞反對派主要集中于西北部的伊德利卜省部分地區,約占敘國土的10%,其中“沙姆解放組織”(Hayat Tahrir al-Sham)[2]占主導地位,但反對派之間沖突嚴重。[3]伊德利卜成為“9·11”事件之后“基地組織”的大本營。敘利亞反對派大都得到境外力量的支持,具有“代理人”屬性。敘利亞政府軍得到俄國和伊朗力挺,庫爾德人則依賴美國,敘利亞反對派受到土耳其及一些阿拉伯國家的支持。經反恐戰爭一役,敘利亞反對派的力量遭到嚴重削弱,政府軍和庫爾德人的力量得到加強。美國撤軍之后,在土耳其的軍事壓力下,庫爾德人不得不與敘利亞政府進行一定程度合作,邀請敘利亞政府軍進入庫爾德地區抵御土耳其的軍事行動。這在一定程度上形成了敘利亞政府軍與庫爾德人的聯盟,深刻影響敘利亞局勢的未來走向。

  第二,敘利亞問題的焦點轉向敘利亞北部地區。敘利亞問題最初爆發在南部的德拉市,內戰爆發后西部的大馬士革、哈馬和阿勒頗等主要城市是各派爭奪的焦點。2014年,“伊斯蘭國”興起后,敘利亞東部和南部“伊斯蘭國”的腹地成為各派打擊的對象。2017年,俄羅斯、土耳其和伊朗在敘利亞設立四個沖突降級區,其中的三個已基本被敘利亞政府軍收復,只剩西北部的伊德利卜。[4]如今,敘利亞問題的焦點集中在北部地區,特別是美國撤軍之后,各方在北部地區爭奪空前激烈。

  如今,敘利亞北部的沖突主要集中在兩個地區。一是西北部的伊德利卜省。該地區是敘利亞反對派最后的據點,極端組織“沙姆解放組織”與敘利亞反對派矛盾叢生、沖突不已,敘利亞政府也多次進攻伊德利卜,出現了“伊德利卜危機”。盡管2018年9月俄羅斯和土耳其達成一致,在伊德利卜周邊15—25公里建立非軍事區,避免沖突加劇。[5]但效果不彰,不僅未能化解敘利亞政府軍與反對派、土耳其的沖突,反對派與“沙姆解放組織”也齟齬不斷。土耳其與俄羅斯在此地的矛盾不斷升級。2019年末,在俄羅斯支持下,敘利亞政府軍向伊德利卜的反對派發起進攻,導致土耳其軍事介入。2020年2—3月,敘利亞政府和土耳其在該地爆發軍事沖突,致使雙方數百名士兵喪生,近百萬難民流離失所,涌向土耳其邊境。盡管土耳其和俄羅斯達成?;饏f定,但沖突并未根本化解。二是敘利亞北部與土耳其接壤的庫爾德地區。“伊斯蘭國”潰敗后,敘土交界地區基本上為庫爾德人占據。2018年1月,土耳其發動“橄欖枝行動”,從庫爾德人手中奪取敘西北部邊界的阿夫林地區。2019年10月,美國撤軍后,土耳其又發動了“和平之泉”行動,占據了敘土邊境地區大片領土,驅逐庫爾德人的力量。這導致敘利亞北部地區局勢復雜化。庫爾德人邀請敘利亞政府軍進入敘土邊境抵抗土耳其人。最終,俄土達成一致,在土敘邊境建立緩沖區,由俄軍和土軍聯合巡邏,緩沖區南部則由俄敘聯合巡邏。因此,敘利亞境內外各種力量在北部地區進行角逐,各方呈犬牙交錯之勢,使本已明朗的敘利亞北部局勢復雜化,存在沖突進一步升級的風險。

  第三,敘利亞問題政治解決曙光初現。通過政治途徑解決敘利亞問題已成為國際社會的共識。當前,主要有兩大機制:一是聯合國主導的“日內瓦進程”,該機制由聯合國于2012年發起,以聯合國安理會2015年通過的“2254號決議”為基礎,要求各方?;?,制定新憲法,在聯合國監督下舉行大選等。[6]但是,美國等西方國家仍試圖以制憲和民主選舉作為手段,顛覆復興黨政權。二是俄羅斯主導的“阿斯塔納進程”。2017年,在“伊斯蘭國”潰敗的背景下,俄羅斯、伊朗和土耳其共同發起了該和平進程,旨在推動內戰各派?;?,鼓勵各方進行和談。

  近年來,敘利亞問題政治解決出現了曙光,先是俄羅斯主導的“阿斯塔納進程”宣布在敘利亞設立四個沖突降級區,對敘利亞各派斡旋,率先設立“憲法委員會”。開啟政治過渡進程對于緩和伊德利卜的緊張局勢具有積極意義。2019年9月23日,“日內瓦進程”獲得重要突破。在聯合國斡旋下,敘利亞各派以“2254號決議”為基礎,成立了囊括國內主要派別的憲法委員會,修訂憲法,進而政治解決敘利亞沖突。該委員會成員主要有三類,各為50名代表:一是反對派代表;二是公民社會的代表,由聯合國推薦,敘利亞政府從中遴選產生;三是敘利亞政府的代表。三派各選15人組成“制憲分會”。[7]該委員會已于2019年10月末召開會議,商討修憲。敘利亞政府和主要反對派都予以承認,這是自2011年以來敘利亞問題的重要突破。但是,由于敘政府和反對派在議題設置上存在矛盾,憲法委員會進行兩輪會談后陷入僵局。

  第四,敘利亞開始由軍事沖突轉向經濟重建。近年來,敘利亞政府軍再次奪取了敘利亞的主導權,局勢逐漸明朗,重建成為重要議題。敘利亞政府認為軍事上已取得勝利,敘利亞問題進入“后沖突階段”。2017年,敘利亞政府制定了“戰后國家發展計劃”(National Development Programme for Post-War)。2018年,俄羅斯試圖啟動敘利亞重建,但無法填補巨額的重建資金缺口。據估計,敘利亞重建大約需要2500億到4000億美元,是敘利亞戰前年均國民生產總值的四倍。[8]2019年,敘政府的重建預算僅為25億美元。[9]為此,俄羅斯兩次向歐洲提出重建方案,即歐洲國家向敘利亞提供重建資金,以換取安置在歐洲的敘利亞難民。[10]但遭到歐盟、美國乃至敘政府的反對。西方國家仍然將敘利亞問題的解決尤其是復興黨政權的垮臺作為提供援助的前提,反對向敘利亞政府控制區提供重建援助。[11]美國主張由沙特等阿拉伯產油國為敘利亞東部庫爾德控制區提供一定的重建援助,同時加大對敘利亞政府的制裁。[12]歐盟緊隨美國其后制裁敘利亞。西方的雙邊制裁是敘利亞經濟重建難以啟動的最直接原因。這也體現了美國等西方國家仍然不愿面對敘利亞政府重新獲得主導權的現實。敘利亞政府則擔心難民的回流會造成新的不穩定因素。敘利亞的全面重建仍然有賴于敘利亞問題的政治解決。

  不難發現,敘利亞問題“危中有機”。在其發展演變中,外部力量的介入尤其是美俄的博弈扮演著至關重要的角色,可謂是敘利亞問題的結構性變量。當前敘利亞問題的新發展一定程度上也是美俄互動的邏輯結果,兩者的博弈以及由此造成的敘利亞各派力量的分化重組和中東地區秩序的變遷,將成為塑造未來敘利亞局勢的關鍵因素。

  

二、美國和俄羅斯在敘利亞的博弈

 

  敘利亞是中東地區的地緣中心,[13]歷來是周邊強權和域外大國爭奪的對象。冷戰期間,敘利亞便是美蘇在中東博弈的焦點。敘利亞是蘇聯在中東的支點國家,是“蘇聯在中東的影子”。[14]而美國則對敘利亞的打壓不遺余力。1979年,美國將敘利亞列入“支恐國家”名單,[15]并對敘利亞實施制裁。冷戰結束后,美國仍然試圖顛覆敘利亞政權。2000年之后,俄羅斯重新塑造其世界大國地位,開始重返中東,俄敘軍事合作也日益密切。[16]2011年初,敘利亞危機爆發后,美俄迅速介入其中,使敘利亞問題變成十分復雜的代理人戰爭。當然,美俄兩國的立場隨著局勢的發展而不斷變化。

  第一,美俄圍繞敘利亞復興黨政權存續的斗爭。2010年末,阿拉伯世界陷入動蕩之后,美國奧巴馬政府一改上任之初對阿拉伯世界的溫和政策,轉而支持反對派,顛覆中東的反美政權。敘利亞危機爆發之初,奧巴馬政府承認反對派的合法性,要求敘利亞總統巴沙爾立即下臺。2012年,美國宣稱化武問題是敘利亞問題的紅線,威脅使用武力。[17]2013年,敘利亞化武危機爆發后,美國等西方國家試圖復制“利比亞模式”,操縱聯合國設立禁飛區,進行所謂的“人道主義”干涉,顛覆復興黨政權。[18]

  美國的步步緊逼威脅俄羅斯在敘利亞乃至中東的核心利益,后者開始積極支持敘政府,反對“人道主義干涉”。俄羅斯外長拉夫羅夫指出,在敘利亞、也門和巴林等國復制利比亞的經驗非常危險。[19]截至2019年12月,俄羅斯十四次否決聯合國安理會的涉敘決議,斷絕西方武力干涉敘利亞的企圖。俄羅斯勸說敘利亞政府銷毀化學武器,美國被迫予以支持,最終化解了化武危機。此外,俄羅斯還向敘利亞提供大量軍事裝備。俄羅斯的強力介入避免了敘利亞復興黨政權重蹈卡扎菲政權的命運。

  第二,美俄圍繞敘利亞反恐戰爭的博弈與合作。敘利亞危機初期,美俄更多采用政治和外交手段,扶植代理人影響敘利亞局勢的走向,并未直接軍事介入。“伊斯蘭國”的異軍突起危及中東乃至世界的安全,美俄開始軍事介入敘利亞問題。2014年9月,美國等西方國家率先對“伊斯蘭國”目標實施空中打擊,并且向敘利亞反對派提供武器、訓練和情報,支持敘利亞反對派和庫爾德武裝抵抗“伊斯蘭國”。[20]從2011年到2017年,美國向敘利亞提供了60億美元的援助。[21]在“伊斯蘭國”、敘利亞反對派的雙重打擊下,敘利亞政府丟城失地,面臨著垮臺的危局。2015年9月,俄羅斯在敘利亞政府邀請下,開始對敘利亞境內的極端組織進行打擊。這也是俄羅斯在冷戰結束后第一次軍事介入中東問題。

  美俄在敘利亞的軍事行動體現了雙方激烈的地緣政治博弈。兩國對于極端組織存在不同的定義。美軍及其支持的反對派不僅打擊“伊斯蘭國”,也將什葉派民兵及政府軍視為極端組織,予以重點關注。俄羅斯則將美國支持的反對派界定為極端組織,進行軍事打擊。[22]通過軍事介入,美俄試圖繼續加強在敘利亞的影響力。但是,雙方也存在一定的合作,“伊斯蘭國”是兩國共同的威脅。2015年,美俄簽訂備忘錄,建立在敘利亞問題上直接聯系的機制與渠道,避免兩國軍隊擦槍走火。2016年,美俄多次發表聯合倡議,呼吁政府軍和反對派停止敵對行動,減輕暴力活動,但收效甚微。

  第三,美俄圍繞敘利亞政治過渡之爭。美俄軍事介入的直接后果便是敘利亞國內力量對比發生重大變化。2017年底,“伊斯蘭國”敗亡后,敘利亞政府在俄羅斯和伊朗的支持下轉危為安,收復大量領土,填補“伊斯蘭國”控制區的真空,一舉成為敘利亞內戰中最具實力的派別。敘利亞重建也因此提上日程。2015年末,聯合國安理會通過了“2254號”決議,[23]使美俄在敘利亞重建問題上達成一定共識。例如,敘利亞問題的政治解決,以及在聯合國的監督下進行制憲與重建等。

  但是,美俄仍具有嚴重分歧,對于該決議也存在不同解釋。特別是2017年敘利亞政府收復阿勒頗之后,敘利亞政府軍取得了敘利亞內戰的主導權。俄羅斯開始另起爐灶,與土耳其、伊朗發起“阿斯塔納進程”,將美國排除在外,試圖繼續維系復興黨政權的統治。這是冷戰結束以來,中東局勢前所未有的變化,美國在中東熱點問題中第一次被邊緣化。美國一方面仍然強調“日內瓦進程”在敘利亞問題解決中的核心地位,尤其是以安理會“2254號決議”作為敘利亞問題政治解決的基礎,謀求“政權更迭”;[24]另一方面則抵制俄羅斯的重建方案。美國等西方國家多次以化武問題為由頭,對于敘利亞政府軍和什葉派武裝予以打擊,旨在向俄羅斯施壓。

  美俄在很大程度上決定了敘利亞問題的走向。俄羅斯是敘利亞政府最重要的外部支持力量,這使復興黨政權免于遭受“人道主義干涉”和政權更迭的厄運。美俄在敘利亞的反恐戰爭重新塑造了敘利亞的政治、軍事格局。阿薩德政權借此重新取得優勢,庫爾德人在美國的支持下占據了半壁江山。美國撤軍之后,敘利亞的力量平衡被打破,各派將面臨新一輪的洗牌,勢必將對敘利亞問題的走向產生重大影響。

  

三、美俄博弈敘利亞的動力分析

 

  美俄在敘利亞問題上存在競爭。這既源于敘利亞在中東獨特的地緣政治地位,同時也與當前中東乃至世界的格局息息相關。故此,敘利亞問題不只是地區熱點問題,還在一定意義上是超越中東一隅的國際問題。美俄在敘利亞博弈具有地區乃至世界政治的意義。敘利亞問題也成為觀測當前美俄關系的重要維度。

  俄羅斯在敘利亞問題上戰略意志堅定、投入巨大,系冷戰后首次軍事介入域外事務??梢哉f,俄羅斯在敘利亞問題上具有超越該議題本身的地區乃至全球的戰略考量。事實上,現實的經濟利益并非俄羅斯支持敘利亞的深層動力。即便在2011年前,敘俄兩國的年貿易額也僅有24億美元,[25]敘利亞沒有能力購買大批俄羅斯軍火。盡管一些學者認為敘利亞的塔爾圖斯港(Tartus)和赫梅明機場(Hmeimim)是冷戰結束之后俄羅斯在中亞和東歐之外唯一的軍事基地,是俄羅斯限制北約擴張、進入地中海乃至中東和非洲的踏板。[26]但這兩個基地規模較小,軍事價值有限,象征意義遠大于實際。

  俄羅斯高調介入敘利亞問題,有其更為廣泛意義上的國家安全與戰略考量?;粮駥χ治龅?,“俄羅斯的目標是戰略性的,最低也是防止敘利亞和伊拉克的極端組織滲入俄羅斯的穆斯林地區,在更高層面上則是提升相對于美國的國際地位”,扭轉1973年第四次中東戰爭之后的形勢。[27]敘利亞問題客觀上影響俄羅斯的國內安全。俄羅斯北高加索的穆斯林地區與敘利亞并不遙遠。敘利亞的動蕩尤其是宗教極端主義的興起嚴重威脅車臣、印古什等俄羅斯境內以穆斯林為主體的地區,特別是,數千名俄羅斯極端分子到達敘利亞,加入“伊斯蘭國”等極端組織。2019年初,俄羅斯就挫敗了四起大規模的恐怖襲擊,抓捕了152名與恐怖組織有關的嫌犯。[28]

  更為重要的是,敘利亞問題成為俄羅斯提升國際地位的重要支點。有評論者認為,美俄圍繞敘利亞問題進行“新冷戰”。[29]聯合國秘書長古特雷斯指出,美俄在敘利亞的爭奪體現出“冷戰以復仇的形式重現”。[30] 2016年,時任俄羅斯總理的梅德韋杰夫在慕尼黑安全峰會上也警告說,俄羅斯與西方緊張的關系將使世界滑向新冷戰。[31]事實上,俄羅斯更多是通過敘利亞問題彰顯其大國地位。

  這主要表現在三個層面。一是提升俄羅斯在中東的影響力,強化其作為國際熱點問題調停者的角色。俄羅斯在中東一直試圖建立全方位的外交,試圖與敘利亞庫爾德人、土耳其、伊朗、以色列和沙特等維持良好的關系。從當前看,俄羅斯一定程度上成為敘利亞問題的調停者和仲裁者。這是冷戰結束后,俄羅斯在域外第一次獨立扮演這一角色。二是反對西方國家的新干涉主義。[32]蘇聯解體后,俄羅斯一直奉行不干涉原則,反對西方國家干涉中亞和俄羅斯的內政,維護俄羅斯的地緣政治利益和國家安全。利比亞的經歷說明,西方的人道主義干涉實質上是以“保護的責任”為名顛覆反美政權。普京在聯合國大會上就曾指責西方國家在中東和北非輸出革命。[33]三是俄羅斯通過敘利亞問題提升在國際體系的地位。21世紀以來,美國等西方國家一直壓縮俄羅斯的戰略空間,俄羅斯一定程度上被西方主導的國際社會孤立。俄羅斯高調介入敘利亞問題,采取的是“進攻性防御政策”,旨在改善國際聲譽和在國際上被孤立的狀態,展現全球影響力。[34]俄羅斯外交和防務政策委員會主任盧科亞諾夫(Fyodor Lukyanov)指出,俄羅斯介入敘利亞問題不僅是支持復興黨政權,還要使美國以更加平等的姿態對待俄羅斯。[35]換言之,美國在全球事務和熱點問題上不能忽略俄羅斯的存在,展現出俄羅斯在解決國際問題上的意愿和能力。上述目標在一定程度上實現了。俄羅斯事實上主導了敘利亞的局勢,進而影響了中東的地緣政治平衡。美國在敘利亞問題上已經無法回避俄羅斯的影響。

  俄羅斯通過介入敘利亞問題而進一步融入現行的國際體系,重新定義國際規范,重塑與西方國家平等的世界大國地位。這是改變“全球權力格局的一種嘗試”,并非完全意義上與西方國家對抗,顛覆現行國際體系。[36]美國與俄羅斯在敘利亞問題上存在一定的共識,比如打擊“伊斯蘭國”等極端勢力,解決敘利亞問題等。但是,美俄在其他一些核心問題上存在結構性的矛盾。美國在敘利亞的主要目標是打擊“伊斯蘭國”等極端組織,防止對美國本土安全造成威脅;支持庫爾德人等敘利亞溫和反對派,以便在未來的敘利亞政局中獲得籌碼。[37]但更重要的是,通過顛覆復興黨政權進而切斷伊朗與黎巴嫩真主黨和哈馬斯的地緣聯系,孤立伊朗和削弱其地區影響,強化美國在中東的霸權。這些問題成為美俄在敘利亞爭奪的焦點。

  對于美國而言,敘利亞問題更多局限于地區層面,而非全球性議題。在奧巴馬政府后期,美國敘利亞政策的重心在于有限地軍事介入敘利亞問題,打擊極端主義,扶持敘利亞反對派和庫爾德人。由于奧巴馬政府力圖與伊朗達成核協議,因此伊朗在敘利亞的擴張并非美國關注的重點。[38]奧巴馬政府時期,美俄在敘利亞問題上既有競爭也有合作。特朗普政府則將大國競爭而非反恐戰爭視為外交戰略的重點:一方面,著力修復與以色列和沙特等傳統盟友的關系,遏制伊朗的地區擴張,維系美國的中東霸權;[39]另一方面,“伊斯蘭國”的潰敗在一定程度上消除了美國本土重要的安全威脅,特朗普延續奧巴馬時期從中東進行戰略收縮的政策,將印太地區視為全球戰略重心。因此,在敘利亞問題上,美國進一步加強了與俄羅斯的合作,加緊從敘利亞抽身。這使美俄在敘利亞的博弈呈現“俄進美退”的局面。

  美俄在敘利亞問題上存在認知錯位。對于俄羅斯而言,敘利亞問題是其提升國際地位并融入國際體系的切入點和撬動當前國際秩序的支點。相對而言,敘利亞問題對美國僅是地區性的問題,在其全球戰略中地位有限,美國投入資源的動力明顯不足。這是造成當前美俄在敘利亞影響力失衡的關鍵因素。但是,美俄在敘利亞博弈并非冷戰的延續。如今,特朗普政府將大國競爭、維護全球霸權地位視為外交戰略的首要選項。盡管敘利亞對于美國本身價值有限,但俄羅斯借美國戰略收縮之勢南下中東,拓展在敘利亞乃至中東的影響力,這勢必對美國的印太戰略造成嚴重牽制。敘利亞問題事實上造成美國在印太和中東首鼠兩端,在敘利亞進退維谷。

  

四、“俄進美退”與敘利亞問題的新趨向

 

  2019年10月6日,美國政府宣布從敘利亞部分撤軍,使敘利亞北部地區出現失衡的狀態。2019年10月、2020年3月,土耳其分別向敘利亞北部庫爾德地區和伊德利卜的敘利亞政府軍發動代號為“和平之泉”“春天之盾”的軍事行動,造成大量人員傷亡,敘利亞局勢的進一步緊張??陀^而言,美國從敘利亞撤軍引發了地緣政治的連鎖反應,也使敘利亞問題出現了新的變化。

  一是美俄在敘利亞的力量對比嚴重失衡。盡管美國在敘約邊境仍有駐軍,并以保護油田為名,在敘利亞東部某些油田維持軍事存在,但直接的軍事干預能力和對于敘利亞問題的影響力進一步下降。二是美國地區盟友的離心傾向加劇。美國撤軍及土耳其的軍事行動使沙特、埃及、阿聯酋等美國的地區盟友出現離心趨向。一些阿拉伯國家認為,土耳其出兵敘利亞意圖是復活“奧斯曼帝國”。[40]它們開始尋求俄羅斯的支持,以制約土耳其在敘利亞的進一步行動,同時緩和與敘利亞政府的關系,[41]甚至計劃恢復敘利亞的阿盟成員國資格。[42]俄土伊在敘利亞問題上的三邊機制逐漸加強。三是敘利亞各派的脆弱平衡遭到破壞,庫爾德人與敘利亞政府軍在一定程度上聯合,邀請后者北上抵御土耳其。這些新變化最終體現為俄羅斯在敘利亞問題上一家獨大,并與敘利亞問題相關各方都具有直接聯系,俄羅斯事實上扮演著敘利亞問題調停者的角色。美國撤軍也使俄羅斯在后冷戰時代第一次在中東問題上獲得了主導權,這勢必對未來敘利亞局勢的發展產生深刻的影響。

  首先,敘利亞安全局勢總體可控,但北部地區存在沖突加劇的風險。如今,對于敘利亞安全局勢的威脅主要有兩個方面:一是“伊斯蘭國”、“沙姆解放組織”等極端組織,二是土敘和土耳其—庫爾德人的矛盾。雖然“伊斯蘭國”已被擊敗,但仍然對敘利亞構成持續的安全威脅。據估計,2020年初,敘利亞和伊拉克仍有1.4萬—1.8萬名“伊斯蘭國”武裝分子。[43]他們在敘利亞幼發拉底河谷和周邊地區活動,還有千余人混雜在平民之中,1萬名左右被關押在北部的監獄。[44]這些極端分子短期內難以被完全剿滅,特別是對庫爾德人而言,在押的極端分子及家屬構成了很大的管控壓力。而“沙姆解放組織”主要集中于伊德利卜,是敘利亞實力最強的反對派,基本放棄了基地組織的意識形態,無法真正挑戰敘利亞政府的地位。因此,這些極端組織或者反對派可能造成安全威脅,但在缺乏外部支持的情況下使敘利亞局勢翻轉的可能性并不大。

  土耳其是當前影響敘利亞安全形勢的最大不確定性因素。隨著美國的撤軍,土耳其與敘利亞庫爾德人的矛盾激化。但庫爾德人是美國在敘利亞最重要的支柱,美國并未真正放棄對庫爾德人的支持,[45]俄羅斯也反對土耳其在敘利亞的擴張,加之,土耳其在土敘邊界已建立緩沖區,并由俄土聯合巡邏,[46]土耳其在一定程度上達到了近期的目標,其與庫爾德人的矛盾也遭到美俄的抑制。但是,伊德利卜地區存在較高的沖突風險。如今,敘利亞政府已收復了四個沖突降級區中的三個,同時也與庫爾德人達成一定程度的合作。伊德利卜成為最后一個沖突降級區,是反對派最后的據點。在俄羅斯、伊朗的支持下,伊德利卜勢必成為敘利亞政府收復的對象。土耳其則成為敘利亞政府收復伊德利卜最大的障礙。該地區又關系到土耳其的核心利益。盡管在新冠疫情的影響下能相對克制,但從長期來看,土敘、土俄在伊德利卜的沖突不可避免。該地區各派力量關系錯綜復雜,分布犬牙交錯,具有較高的發生沖突可能性。伊德利卜的歸屬可能成為影響敘利亞問題走向的一個關鍵性因素。

  其次,美國撤軍后,敘利亞政治解決可能出現轉機。敘利亞國內各派一直嚴重對立,外部力量的介入,使敘利亞內戰淪為代理人戰爭。其中,美俄的博弈是敘利亞問題陷入僵局、進退維谷的關鍵因素。俄羅斯的支持使巴沙爾政權免于傾覆,美國的介入則加強了反對派的力量。無論聯合國主導的“日內瓦機制”、阿盟的倡議還是俄土伊的“阿斯塔納機制”皆難以取得實質性突破。這在一定程度上源于域外大國尤其是美俄的博弈。美國撤軍客觀上改善了敘利亞問題政治解決的內外環境。

  長期以來,美國等西方國家、部分中東地區國家將推翻巴沙爾政權視為敘利亞政治轉型的前提條件,對于聯合國安理會“2254號”決議也有著類似的解釋。美國撤軍之后,美國對于敘利亞乃至中東的影響力下降,沙特等長期反對復興黨政權的阿拉伯國家已著手與之和解。這使敘利亞各派不設前提條件的和談成為可能。美國撤軍使俄羅斯在敘利亞問題上一家獨大,阿拉伯國家、土耳其、伊朗開始關注俄羅斯在地區問題上的立場,[47]這有助于在敘利亞問題上國際共識的達成。從敘利亞國內來看,美國撤軍客觀上也拉近了復興黨政府與庫爾德人的關系,對于敘利亞國內的和解具有積極意義。

  當前,聯合國監督成立的“憲法委員會”不僅具有很強的代表性,更重要的是受到美國等西方國家和其他外部力量的干預較小。在成員上,除政府代表之外,大部分為受到土耳其影響的溫和反對派或者持中立立場的公民社會代表。據美國“戰爭研究所”(ISW)統計,憲法委員會的150名代表中政府和親政府的代表有88名,流亡海外或者受到土耳其庇護的政治反對派有28名,軍事反對派僅有4人。在制憲分會的45名代表中,有29名為政府或親政府代表。[48]截至2019年12月1日,憲法委員會已進行了兩輪的磋商。盡管敘利亞政府和反對派在議題設置上存在矛盾,導致憲法委員會暫時停擺。但這是敘利亞沖突雙方第一次真正意義的不設前提條件的直接對話,敘利亞問題的解決出現了積極的信號。

  再次,美俄在敘利亞仍存在翻轉的可能。盡管在美國撤軍的背景下,俄羅斯在敘利亞一家獨大,但美俄在敘利亞的博弈仍然存在很大的變數。俄羅斯與復興黨政權、伊朗、土耳其都不同程度存在矛盾。[49]俄羅斯在敘利亞的軍事行動也背上了沉重的經濟負擔。在世界經濟下行和油價暴跌的背景下,俄羅斯在敘利亞的投入不具有可持續性。因此,如果處置不當,敘利亞問題還可能成為俄羅斯的包袱。而對于美國來說,敘利亞問題具有更大的地緣政治象征意義。特朗普宣布撤軍后,歐洲國家、美國一些政府要員、安全部門、國內輿論激烈反對,甚至共和黨的某些要員也不贊成。美國也有能力再次提升其在敘利亞的影響力。如今,土耳其在敘利亞陷入了孤立狀態,美國一直暗示土耳其只要與俄羅斯疏遠,美國可以為土耳其提供軍事援助和政治支持。美國與敘利亞庫爾德人的同盟關系也并未真正破裂,而且美國還在東北部庫爾德地區、南部的坦夫(Tanf)地區留有600余名駐軍。[50]因此,并不排除美國在敘利亞卷土重來的可能性。

  最后,敘利亞問題是多個層面矛盾的集合,恐將長期化。敘利亞經歷了十年的沖突后,如今顯現出一些積極的變化,但離真正的解決為時尚早。美俄在敘利亞的博弈本身具有國際體系變遷的深層含義,并未隨著美國撤軍而停止。事實上,敘利亞問題的復雜性在于,俄羅斯可以主導敘利亞局勢,但無法負擔敘利亞未來的重建;在復興黨政權重新得勢的背景下,美國已不可能通過常規手段主導敘利亞問題。唯有雙方合作,敘利亞問題才有機會解決。在美俄競逐背景下,兩國在敘利亞問題上的全面合作并不現實。從地區層面看,敘利亞問題本身就是中東地區秩序紊亂的產物,它已成為中東什葉派與遜尼派、以色列與伊朗、土耳其與阿拉伯國家爭奪的焦點。從國內層面看,敘利亞危機的爆發源于長期以來復興黨政權積累的矛盾,如族際沖突、教派沖突、社會治理的失效、國家認同危機、宗教與世俗的沖突等。事實上,這些問題并非敘利亞所獨有,在中東許多國家都具有普遍性,阿富汗、伊拉克、黎巴嫩都具有這些現象。但是,中東國家在這方面治理成功的案例卻十分鮮見。敘利亞危機本身就是上述三個層面危機的反映,敘利亞問題恐將長期化。

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  注釋

  1李光、李紹先:《敘利亞局勢新發展及各方博弈》,《現代國際關系》2019年第11期;劉瑩:《敘利亞危機中的中美俄競合關系》,《國際論壇》2019年第4期;畢洪業:《敘利亞危機、新地區戰爭與俄羅斯的中東戰略》,《外交評論》2016年第1期;王晉:《敘利亞重建的困境、歸因與超越》,《西亞非洲》2019年第1期。Jessica L.Radin,“Tangled Roots:International Relations between Syria and Turkey,”Mediterranean Politics,Vol.25,Issue 1,2020;Tatev M.Antonyan,“Russia and Iran in the Syrian Crisis:Similar Aspirations,Different Approaches,”Journal Israel Journal of Foreign Affairs,Vol.11,Issue 3,2017;Moritz Pieper,“‘Rising Power’Status and the Evolution of International Order:Conceptualising Russia’s Syria Policies,”Journal Europe-Asia Studies,Vol.71,Issue 3,2019;Kilic Kanat and Kadir Ustun,“U.S.‐Turkey Realignment on Syria,”Middle East Policy,Vol.22,No.4,2015.

  2該組織成立于2017年,核心成員來自基地組織敘利亞分支的努斯拉陣線(Nusra-Front),聯合國和美國都將之認定為恐怖組織。據估計,2019年初,該組織有2萬人左右,占領了伊德利卜省部分地區。除此之外,該地還有土耳其支持的敘利亞反對派武裝“民族解放陣線”(National Liberation Front)等敘利亞反對派。參見“Armed Conflict in Syria:Overview and U.S.Response,”CRS Report,2019,p.11;“Syria War:Why Does the Battle for Idlib Matter?”June 4,2019,https://www.bbc.com/news/world-middleeast-45403334。

  3 Jonathan Spyer,“Syria’s Civil War is Now 3 Civil Wars,”March 18,2019,https://foreignpolicy.com/2019/03/18/syrias-civil-war-is-now-3-civil-wars/.

  4Walid Al Nofal and Ammar Hamou,“Astana Talks Placed Three De-escalation Zones under Government Control.Is Idlib Next?”August 18,2019,https://syriadirect.org/news/astana-talks-placed-threede-escalation-zones-under-government-control-is-idlib-next-timeline/.

  5“Syria War:Russia and Turkey to Create Buffer Zone in Idlib,”September 17,2018,https://www.bbc.com/news/world-middle-east-45554188.

  6 United Nation Security Council,“Resolution 2254,”December 18,2015,https://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/s_res_2254.pdf.

  7制憲分會負責修訂憲法,最終須憲法委員會3/4的代表通過方具效力,委員會的主席為敘利亞政府代表庫茲巴里(Ahmad Kuzbari)和反對派代表巴哈里(Hadi al-Bahra)。制憲委員會具有較為廣泛的代表性,其中30%是女性。參見Jennifer Cafarella and Jason Zhou,Russia’s Dead-end Diplomacy in Syria,New York and Washington DC,2019,pp.31-32.

  8Joseph Daher,The Paradox of Syria’s Reconstruction,Beirut,2019,p.1.

  9 Julien Barnes-Dacey,“The Geopolitics of Reconstruction:Who will Rebuild Syria?”September 16,2019,https://www.ecfr.eu/article/commentary_the_geopolitics_of_reconstruction_who_will_rebuild_syria.

  10 Jennifer Cafarella and Jason Zhou,Russia’s Dead-end Diplomacy in Syria,New York and Washington D.C.,2019,p.27.

  11“Armed Conflict in Syria:Overview and U.S.Response,”CRS Report,February 12,2020,p.36.

  12“Armed Conflict in Syria:Overview and U.S.Response,”CRS Report,February 12,2020,p.9.

  13 Mir H.Sadat and Daniel B.Jones,“U.S.Foreign Policy toward Syria:Balance Ideology and National Interests,”Middle East Policy,Vol.16,No.2,2009,p.94.

  14 Elvin Aghayev and Filiz Katman,“Historical Background and the Present State of the RussianSyrian Relations,”European Researcher,Vol.35,No.11-13,2012,p.2068.

  15從1979年至今,美國歷年公布的“支恐名單”皆囊括敘利亞。

  16敘利亞欠蘇聯120億美元的債務。2006年之后,俄羅斯向敘利亞出口先進的軍事裝備,并派遣2000余名俄羅斯軍事顧問。Roy Allison,“Russia and Syria:Explaining Alignment with A Regime in Crisis,”International Affairs,Vol.89,No.4,2013,p.805.

  17 Carla E.Humud etc.,“Armed Conflict in Syria:Overview and U.S.Response,”CRS Report,April18,2018,p.4.

  18 Roy Allison,“Russia and Syria:Explaining Alignment with A Regime in Crisis,”International Affairs,Vol.89,No.4,2013,pp.794-798.

  19Roy Allison,“Russia and Syria:Explaining Alignment with a Regime in Crisis,”International Affairs,Vol.89,No.4,2013,p.798.

  20美國負責支援敘利亞反對派的“敘利亞訓練和裝備項目”(Syria Train and Equip Program)從2015到2021財年的總預算達到23.56億美元,參見“Armed Conflict in Syria:Overview and U.S.Response,”CRS Report,February 12,2020,p.27。

  21“The Future of U.S.Syria Policy,”Strategic Comments,Vol.23,Comment 4,2017,p.ix.

  22 Brian Glyn Williams and Robert Souza,“Operation‘Retribution’:Putin’s Military Campaign in Syria,2015-2016,”Middle East Policy,Vol.23,No.4,2016,p.44.

  23 United Nation Security Council,“Resolution 2254,”December 18,2015,https://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/s_res_2254.pdf.

  24盡管特朗普政府聲稱要求敘利亞政府“行為變化”(behavior change)而非“政權更迭”(regime change),但實質上仍借“2254號決議”為名行政權更迭之實,參見“Armed Conflict in Syria:Overview and U.S.Response,”CRS Report,February 12,2020,p.37。

  25Moritz Pieper,“‘Rising Power’Status and the Evolution of International Order:Conceptualising Russia’s Syria Policies,”Europe-Asia Studies,Vol.71,Issue 3,2019,p.370.

  26Jennifer Cafarella and Jason Zhou,Russia’s Dead-end Diplomacy in Syria,New York and Washington D.C.,2019,p.14.

  271973年第四次中東戰爭后,埃及疏遠蘇聯,轉而投向美國,致使蘇聯在中東的影響力驟減,參見Henry Kissinger,World Order,New York:Penguin Press,2014,pp.144-145。

  28 2015年,普京公開表示,俄羅斯有2500人加入“伊斯蘭國”,參見Maxim A.Suchkov,“Russia’s Quest for Security:The North Caucasus-Syria Link,”November 4,2019,https://www.ispionline.it/en/pubblicazione/russias-quest-security-north-caucasus-syria-link-24318#n1。

  29美國知名國際問題雜志《外交政策》網站刊登了《新冷戰波及敘利亞》的文章,參見Dmitri Trenin,“The New Cold War Is Boiling Over in Syria,”April 14,2018,http://foreignpolicy.com/2018/04/14/thenew-cold-war-is-boiling-over-in-syria/。

  30“Syria Crisis:UN Chief Says Cold War Is Back,”April 13,2018,http://www.bbc.com/news/worldmiddle-east-43759873.

  31“Russian PM Medvedev Says New Cold War is on,”February 13,2016,https://www.bbc.com/news/world-europe-35569094.

  32相關討論參見Derkek Averre,Lance Davies,“Russia,Humanitarian Intervention and the Responsibility to Protect:The Case of Syria,”International Affairs,Vol.91,No.4,2015,pp.813-834。

  33“Speech by Vladimir Putin at 70th UN General Assembly,”September 28,2015,https://www.voltairenet.org/article188882.html.

  34 Andrej Krickovic and Yuval Weber,“Commitment Issues:The Syrian and Ukraine Crises as Bargaining Failures of the Post-cold War International Order,”Problems of Post-Communism,Vol.65,No.6,2018,pp.373-384.

  35Fyodor Lukyanov,“Putin’s Foreign Policy:The Quest to Restore Russia’s Rightful Place,”Foreign Affairs,Vol.95,No.3,2016,pp.30-37.

  36Moritz Pieper,“‘Rising Power’Status and the Evolution of International Order:Conceptualising Russia’s Syria Policies,”Europe-Asia Studies,Vol.71,Issue 3,2019,pp.381-383.

  37Carla E.Humud etc.,“Armed Conflict in Syria:Overview and U.S.Response,”CRS Report,April18,2018,Summary.

  38 Bassam Barabandi,“The U.S.Has a Partner in Eastern Syria-provided It Has the Will,”October 29,2019,https://www.mei.edu/publications/us-has-partner-eastern-syria-provided-it-has-will.

  39Jack Thompson,“Trump’s Middle East Policy,”CSS Analyses in Security Policy,No.233,2018.

  40“Syria:Erdogan Left out in the Cold by Arab States in Anti-Assad Fight,”February 29,2020,https://www.dw.com/en/syria-erdogan-left-out-in-the-cold-by-arab-states-in-anti-assad-fight/a-52578130.

  41“The U.S.Withdrawal from Syria,”Strategic Comments,Vol.25,Issue 1,2019,p.2.

  42“Syria’s Return to Arab League to Happen Soon:Former Chief,”February 17,2020,https://www.presstv.com/Detail/2020/02/17/618894/Syria%E2%80%99s-return-to-Arab-League-going-to-happen-soon:-Former-chief.

  43“Armed Conflict in Syria:Overview and U.S.Response,”CRS Report,February 12,2020,p.15.

  44其中有2000人為外籍。敘北部地區還關押了約7萬名“伊斯蘭國”武裝分子的家屬,很多已受到極端主義的影響,參見“Armed Conflict in Syria:Overview and U.S.Response,”CRS Report,February 12,2020,p.15。

  45“Armed Conflict in Syria:Overview and U.S.Response,”CRS Report,February 12,2020,pp.32-33.

  46俄羅斯和土耳其在敘土交界的科巴尼(Kobani)、代爾巴西耶(Darbasiyah)、魯梅蘭(Rumaylan)附近巡邏,俄羅斯和敘利亞政府軍在北部的泰勒塔米爾(Tall Tamr)巡邏,美國與庫爾德人在敘利亞東北部與伊拉克接壤地區巡邏。詳情參見“Russia Expands Air Presence in Northeast Syria,”November 20,2019,http://www.understandingwar.org/sites/default/files/18%20NOV%20Northeast%20Syria%20Joint%20Patrol%20Patrol%20Routes_2.jpg。

  47“The U.S.Withdrawal from Syria,”Strategic Comments,Vol.25,Issue 1,2019,p.3.

  48 Jennifer Cafarella and Jason Zhou,Russia’s Dead-end Diplomacy in Syria,New York and Washington D.C.,2019,p.32.

  49俄羅斯支持的是敘利亞政權而非巴沙爾個人,也并不完全支持敘利亞政權統一敘利亞。俄羅斯在中東奉行的是全方位外交,伊朗在敘利亞的過度擴張也損害俄羅斯與阿拉伯國家、以色列的關系。

  50“Armed Conflict in Syria:Overview and U.S.Response,”CRS Report,February 12,2020,p.15.

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